摘要：2023年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》）作為世界上第一部對(duì)巨大復(fù)雜性生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的特殊空間區(qū)域立法，不僅對(duì)中國(guó)的生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有填補(bǔ)立法空白的特殊價(jià)值，而且對(duì)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重大意義。較之現(xiàn)有國(guó)際山地公約和有關(guān)國(guó)家山地立法，《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》以東方智慧豐富可持續(xù)發(fā)展的法律內(nèi)涵，以特殊區(qū)域空間的專門立法體現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、協(xié)同保護(hù)規(guī)律，以應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性制度引領(lǐng)全球治理。嚴(yán)格實(shí)施《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》既是中國(guó)對(duì)保護(hù)青藏高原乃至國(guó)際生態(tài)環(huán)境的巨大貢獻(xiàn)，也為世界提供了法治示范；同時(shí)，中國(guó)還可以通過“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟建立青藏高原跨境保護(hù)機(jī)制，在應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性保護(hù)公約談判和履約過程中主動(dòng)設(shè)置青藏高原生態(tài)保護(hù)議題等，充分發(fā)揮對(duì)全球環(huán)境治理的引領(lǐng)作用。

 

　　習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出“要著力提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管，拓寬綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間”的新要求。2023年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)青藏高原生態(tài)保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》），作為世界上第一部對(duì)巨大復(fù)雜性生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的特殊空間區(qū)域立法，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐，也是緊跟時(shí)代、放眼世界，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任、展現(xiàn)大國(guó)擔(dān)當(dāng)，引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理體系的重要立法。需深刻認(rèn)識(shí)《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的國(guó)際意義，準(zhǔn)確把握《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的國(guó)際引領(lǐng)地位，從共建人類命運(yùn)共同體、地球生命共同體的高度，實(shí)施好這部法律，以特殊空間區(qū)域保護(hù)的“中國(guó)樣本”，主動(dòng)建構(gòu)全球環(huán)境治理新秩序。

　　青藏高原是全球面積最大、海拔最高的高原，青藏高原以及位于這一區(qū)域的興都庫什山脈、喀喇昆侖山脈和喜馬拉雅山脈被稱為“世界屋脊”“地球第三極”和“亞洲水塔”，不僅是我國(guó)的重要生態(tài)安全屏障，也是南亞、東南亞的生態(tài)安全重點(diǎn)區(qū)域，還是全球生物多樣性保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵區(qū)域。因此，《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》不僅對(duì)中國(guó)的生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有填補(bǔ)立法空白的特殊價(jià)值，而且對(duì)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)也具有重大意義。

　　青藏高原生態(tài)保護(hù)對(duì)全球生態(tài)平衡影響巨大

　　青藏高原作為特殊的生態(tài)系統(tǒng)，其服務(wù)功能的發(fā)揮對(duì)維持人類可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。但是，隨著幾十年來快速的工業(yè)化、城市化發(fā)展，人為因素對(duì)青藏高原的影響不斷加大，位于青藏高原及其周邊的17個(gè)亞洲國(guó)家正在經(jīng)歷嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)，青藏高原生態(tài)保護(hù)正在成為亞洲乃至全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的重大挑戰(zhàn)。

　　青藏高原的水以冰川、凍土和湖泊的形式存在，青藏高原擁有僅次于極地地區(qū)的最多的冰川和最大的冰體積，永久凍土面積在世界低緯度地區(qū)中排名第一，不僅直接影響中國(guó)的氣候變化，而且對(duì)北半球，甚至對(duì)全球的氣候變化也具有明顯的敏感性、超前感知性和調(diào)節(jié)性。青藏高原是亞洲多條河流的發(fā)源地，為周邊國(guó)家20多億人口提供水資源，具有強(qiáng)大的水資源分配功能。但在過去的50年間，青藏高原變暖超過全球同期平均升溫率的2倍，達(dá)到每10年升高0.3～0.4℃，導(dǎo)致該地區(qū)各冰川面積、湖泊大小和位置、河流徑流流量迅速發(fā)生變化，這些變化不僅打破了亞洲水塔的供水平衡，增加冰川和水文災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，而且可能導(dǎo)致冰川儲(chǔ)備的消失，從而對(duì)20多億人的生產(chǎn)生活造成毀滅性打擊。與此同時(shí)，高原冰川和凍土的碳儲(chǔ)量超過土壤和植被，冰川、凍土消融也會(huì)進(jìn)一步加劇全球變暖。

　　青藏高原是世界高原生物多樣性最豐富的地區(qū)和種質(zhì)資源基因庫，是高寒區(qū)域特有生物多樣性保護(hù)的重要區(qū)域。人為活動(dòng)導(dǎo)致的土地沙化、水土流失、草地退化等使該區(qū)域的生物瀕臨滅絕，根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）瀕危物種紅色名錄，青藏高原維管植物中有662種為受威脅物種和滅絕物種；青藏高原脊椎動(dòng)物中有169種為受威脅物種，占青藏高原所有脊椎動(dòng)物物種數(shù)的9.58%。此外，氣候變暖對(duì)很多需要積雪越冬的動(dòng)物造成負(fù)面影響，或?qū)?dǎo)致物種分布大規(guī)模轉(zhuǎn)變，可能深度影響生物多樣性模式，使受威脅和瀕臨滅絕物種面臨更大的危機(jī)，并引發(fā)全球生態(tài)系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)。

　　青藏高原生態(tài)保護(hù)的國(guó)際規(guī)則付之闕如

　　自1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議以來，國(guó)際社會(huì)日益重視全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)，《人類環(huán)境宣言》原則二明確宣示要為當(dāng)代人類及子孫后代的利益而保護(hù)環(huán)境；同時(shí)，在原則三、原則四中強(qiáng)調(diào)了世界各國(guó)維持地球可更新資源的能力和保護(hù)野生生物及其棲息地的義務(wù)。1992年，在里約熱內(nèi)盧世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《21世紀(jì)議程》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》，都更加強(qiáng)調(diào)山地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)生物多樣性的重要性。2012年，聯(lián)合國(guó)“里約＋20”的成果文件《我們憧憬的未來》第210—212條直接指出：“我們承認(rèn)山地是世界人民的重要水源地，具有極脆弱的生態(tài)環(huán)境，極易受氣候變化、自然災(zāi)害、自然退化等因素影響；冰川消融會(huì)對(duì)環(huán)境和人類福祉造成重要影響；山地原住居民處于貧困狀態(tài)，其利益需要得到保護(hù)；各國(guó)應(yīng)當(dāng)積極制定山地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的長(zhǎng)期規(guī)劃和全方位措施，尤其是發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)消除山地居民的貧困狀態(tài)”等。

　　聯(lián)合國(guó)有關(guān)國(guó)際山地保護(hù)的理念，始于歐洲國(guó)家對(duì)阿爾卑斯山脈的保護(hù)。1952年，奧地利、法國(guó)、意大利和瑞士、德國(guó)自然保護(hù)和登山組織以及世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）共同成立了國(guó)際阿爾卑斯山地區(qū)保護(hù)委員會(huì)，針對(duì)山地具有的地理隔絕、氣候敏感、生態(tài)脆弱、政治邊緣、經(jīng)濟(jì)落后等特點(diǎn)，立足毗鄰國(guó)之間存在的法律制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異巨大，以及不利于山地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)達(dá)成促進(jìn)阿爾卑斯山脈可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際公約。經(jīng)過曠日持久的艱難談判，直至1991年，歐盟和阿爾卑斯山七國(guó)終于完成并開放簽署《阿爾卑斯山公約》，到2002年陸續(xù)通過了空間規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)業(yè)、自然和景觀保護(hù)、森林、旅游、能源、土壤保護(hù)、交通八項(xiàng)議定書。同年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、糧農(nóng)組織共同成立“山地伙伴”組織，呼吁共同保護(hù)山地生態(tài)環(huán)境。在該組織的促進(jìn)下，喀爾巴阡山脈七國(guó)于2006年簽署了《喀爾巴阡山保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展公約》（以下簡(jiǎn)稱《喀爾巴阡山公約》）。

　　聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署一直希望能將《喀爾巴阡山公約》的經(jīng)驗(yàn)在全球運(yùn)用，幫助包括興都庫什－喀喇昆侖－喜馬拉雅等在內(nèi)的青藏高原地區(qū)建立同樣的法律框架。遺憾的是，迄今為止，這一國(guó)際公約尚無蹤跡可循。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)擔(dān)當(dāng)

　　青藏高原是世界上平均海拔最高的高原，總面積約300萬km2 ，其中，中國(guó)境內(nèi)面積約260萬km2 ，周邊有印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國(guó)、錫金、不丹、緬甸、阿富汗、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國(guó)。目前，尚未發(fā)現(xiàn)除中國(guó)以外的國(guó)家有青藏高原生態(tài)保護(hù)的專門立法。從立法上看，《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》填補(bǔ)了這一地區(qū)專門立法的空白。從自然地理位置上看，青藏高原大部分在中國(guó)西南部境內(nèi)，且是多條國(guó)際河流的發(fā)源地，也是青藏高原凍土和生物種群最為集中的部分?！肚嗖馗咴鷳B(tài)保護(hù)法》的制定和實(shí)施，將對(duì)這一特殊地理空間的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生積極影響，為世界上最具特殊意義的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供法治基礎(chǔ)。

　　青藏高原是世界上最年輕的高原，因喜馬拉雅運(yùn)動(dòng)而形成，高山大川密布，地勢(shì)險(xiǎn)峻多變，是東亞、東南亞和南亞許多大河流的發(fā)源地，其中長(zhǎng)江、黃河、怒江（薩爾溫江）、瀾滄江（湄公河）、雅魯藏布江（布拉馬普特拉河）、恒河、印度河、阿姆河、錫爾河、伊洛瓦底江和塔里木河的源頭都在中國(guó)境內(nèi)。青藏高原湖泊密布，處于中國(guó)境內(nèi)的部分共有大小湖泊1500多個(gè)（納木錯(cuò)、色林錯(cuò)等湖泊分布在中國(guó)境內(nèi)），其中面積1km2以上的湖泊有1236個(gè)，湖泊水體總面積達(dá)70304.5萬km2 ，約占全國(guó)湖泊總面積的57.6%，湖泊水資源儲(chǔ)量占全國(guó)70%以上。

　　青藏高原地勢(shì)高峻，夏季的青藏高原像一個(gè)深入大氣層中的巨大火爐，隨著高原上的空氣受熱上升，吸引著印度洋上的西南暖濕氣流、南海的越赤道暖濕季風(fēng)氣流和西北太平洋上的東南暖濕季風(fēng)氣流，形成雨帶和高原以東區(qū)域的夏季風(fēng)氣候，對(duì)全球氣候也有巨大影響。目前，青藏高原的氣溫升高明顯，冰川持續(xù)融化，短期內(nèi)會(huì)加大水源供應(yīng)，長(zhǎng)期則會(huì)對(duì)這一地區(qū)的發(fā)展帶來巨大影響，甚至導(dǎo)致冰川消失。2018年我國(guó)西藏米林縣發(fā)生的冰崩堵江事件，2021年印度北部北阿肯德邦冰川斷裂事件，都與氣候變化相關(guān)。

　　青藏高原生態(tài)系統(tǒng)主要包括草地、濕地、荒漠及森林4種類型。中國(guó)境內(nèi)青藏高原草地面積為132.1萬km2 ，約占全國(guó)草地面積的32%；濕地面積為1789.81萬hm2，占全國(guó)濕地面積的33.39%；原荒漠生態(tài)系統(tǒng)主要分布于青藏高原的最西部與西北部高海拔地區(qū)，具有高寒和干旱的生態(tài)環(huán)境；森林生態(tài)系統(tǒng)所處緯度較低，森林類型多樣、樹種繁多，但覆蓋率低且分布不均勻。在已列出的中國(guó)瀕危及受威脅的1009種高等植物中，青藏高原有170種以上；國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物的全國(guó)占比為36.7%，國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物的全國(guó)占比為46%；青藏高原有28種有蹄類動(dòng)物, 其中10種是青藏高原特有種，青藏高原擁有的有蹄類動(dòng)物種數(shù)占中國(guó)有蹄類動(dòng)物總數(shù)的42%，特有種比例高達(dá)36%。青藏高原有蹄類動(dòng)物生存受威脅比例高，其中71%為受威脅物種, 54%被列入瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約(CITES)附錄Ⅰ或附錄Ⅱ。

　　目前，青藏高原生態(tài)環(huán)境面臨的草地退化、冰川退化、生物多樣性喪失、極端氣候增多等氣候風(fēng)險(xiǎn)及引發(fā)的次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，但由于種種原因，推進(jìn)國(guó)際公約談判十分困難。中國(guó)率先制定《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》，以國(guó)內(nèi)立法形式對(duì)青藏高原進(jìn)行整體保護(hù)、協(xié)同保護(hù)、特殊保護(hù)，展現(xiàn)了“共建人類命運(yùn)共同體”的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度引領(lǐng)全球生態(tài)環(huán)境治理。這一法律的實(shí)施，將對(duì)維持青藏高原的生態(tài)平衡、維護(hù)其全球生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮積極作用，也將對(duì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化、保護(hù)全球生物多樣性產(chǎn)生重要影響。

　　從全球范圍看，在聯(lián)合國(guó)“山地伙伴”組織的推動(dòng)下，中歐和東歐國(guó)家、中亞國(guó)家發(fā)起了保護(hù)歐洲和中亞山地的倡議，并呼吁專門進(jìn)行山地立法。目前，意大利、法國(guó)、德國(guó)、奧地利、羅馬尼亞、烏克蘭、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯、韓國(guó)等國(guó)家都制定有山地保護(hù)的相關(guān)法律，這些法律明顯受到《阿爾卑斯山公約》《喀爾巴阡山公約》《獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體山地保護(hù)和開發(fā)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《獨(dú)聯(lián)體公約》）的影響，其立法理念與制度設(shè)計(jì)均有一定欠缺。我國(guó)《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》將青藏高原作為特殊地域空間，聚焦青藏高原生態(tài)保護(hù)面臨的主要問題，強(qiáng)化生態(tài)安全布局、優(yōu)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)、提升生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控、加強(qiáng)保障與監(jiān)督、落實(shí)法律責(zé)任，充分體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)青藏高原生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)、整體保護(hù)、協(xié)同保護(hù)的特殊要求；尤其是建立的保護(hù)體制、監(jiān)管制度、系統(tǒng)保護(hù)的措施，比現(xiàn)有的國(guó)際公約以及相關(guān)國(guó)家立法更加先進(jìn)，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，共謀全球生態(tài)文明、構(gòu)建地球生命共同體的具體體現(xiàn)，具有引領(lǐng)全球環(huán)境治理的重要作用。

　　以東方智慧豐富可持續(xù)發(fā)展的法律內(nèi)涵

　　在國(guó)際治理體系中，可持續(xù)發(fā)展是“破解當(dāng)前全球性問題的‘金鑰匙’”，《阿爾卑斯山公約》《喀爾巴阡山公約》《獨(dú)聯(lián)體公約》及有關(guān)國(guó)家的山地立法，均直接或間接表達(dá)了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的立法理念，但在制度設(shè)計(jì)中，卻呈現(xiàn)較為明顯的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”“人的利益優(yōu)先”等價(jià)值取向，如《阿爾卑斯山農(nóng)業(yè)議定書》《阿爾卑斯山運(yùn)輸議定書》將經(jīng)濟(jì)利益置于至上地位；《獨(dú)聯(lián)體公約》則將“保護(hù)山地居民權(quán)益”作為首要目標(biāo)；瑞士頒布的《關(guān)于援助山地投資》《關(guān)于山地農(nóng)業(yè)發(fā)展的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法》《聯(lián)邦山地住房改善法案》《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)家庭津貼法案》等法律均將促進(jìn)山地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和家庭生活質(zhì)量改善作為追求；意大利《關(guān)于山地發(fā)展法》的目標(biāo)是消除山谷和山地地區(qū)人們之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)不平等現(xiàn)象，促進(jìn)通過公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施來改善人們的生活條件；法國(guó)《山地發(fā)展和保護(hù)法》以保障山地和其他地區(qū)之間具有平等的收入和生活條件為目標(biāo)；格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、俄羅斯聯(lián)邦主體制定的山地立法也均是以加強(qiáng)山地自然資源利用、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防止人口外流為宗旨。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》明確“為了加強(qiáng)青藏高原生態(tài)保護(hù)，防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，保障生態(tài)安全，建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明高地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”，充分體現(xiàn)了在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，將“人與自然和諧共生”作為可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值追求，促進(jìn)“防控生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、保障生態(tài)安全”的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐?！肚嗖馗咴鷳B(tài)保護(hù)法》以立法方式貫徹“人與自然生命共同體”核心理念，極大地豐富了可持續(xù)發(fā)展的法律內(nèi)涵，是“東方智慧對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展的根本性貢獻(xiàn)”。

　　以特殊區(qū)域空間的專門立法體現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、協(xié)同保護(hù)規(guī)律

　　生態(tài)環(huán)境立法因應(yīng)對(duì)環(huán)境問題而生，具有明顯的“回應(yīng)性”法特征。目前，有關(guān)山地保護(hù)的國(guó)際公約和相關(guān)國(guó)家立法，基本采取要素立法模式，缺乏對(duì)特定空間的整體性保護(hù)立法。典型如《阿爾卑斯山公約》，確立了十二個(gè)主題，看似有整體性考慮，但具體到每個(gè)主題，則采取議定書和適用歐盟法律兩種方式。其中，水資源、大氣、廢棄物管理適用歐盟現(xiàn)行法律，而歐盟法律僅為一般性立法，并不具有山地特殊區(qū)域空間保護(hù)的針對(duì)性；議定書則按照自然要素種類由不同的專家組分別制定，系統(tǒng)性堪憂，《阿爾卑斯山土壤議定書》規(guī)定其他議定書應(yīng)當(dāng)考慮土壤保護(hù)問題，《阿爾卑斯山運(yùn)輸議定書》卻沒有任何相關(guān)規(guī)定。特別值得注意的是，歐盟并未將《阿爾卑斯山公約》轉(zhuǎn)化成歐盟條約或指令，而是將這項(xiàng)履約交由成員國(guó)及公約秘書處承擔(dān)，導(dǎo)致締約國(guó)以排斥中央對(duì)地方的干涉等為由不履約，公約的美好愿景經(jīng)常落空。

　　域外立法基本采取以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的方式，如卡林西亞—施蒂利亞阿爾卑斯山脈是一個(gè)整體，奧地利卻將其依行政區(qū)劃分為施蒂利亞和卡林西亞兩段并分別立法。在執(zhí)法體制方面，主要有三類設(shè)計(jì)：一是專門性機(jī)構(gòu)執(zhí)法，如法國(guó)、俄羅斯聯(lián)邦主體；二是由專家組成的非政府組織和其他民間社會(huì)組織制定和執(zhí)行國(guó)家山區(qū)戰(zhàn)略和計(jì)劃，如意大利；三是由涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展、環(huán)境、土地利用規(guī)劃、水資源和旅游的一般性國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)山地問題，如瑞士。

　　客觀而言，這種按要素立法、按區(qū)域立法以及分別執(zhí)法的模式，對(duì)于解決某一局部或某個(gè)階段的環(huán)境問題具有針對(duì)性、實(shí)效性，但難以應(yīng)對(duì)氣候變化、生物多樣性喪失、污染物在復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)中遷移轉(zhuǎn)化等帶來的全球性環(huán)境問題，也容易形成多頭管理、邊界不清等弊端。迫切需要以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維，將山脈這一特殊空間區(qū)域及其生態(tài)系統(tǒng)“整體”作為法律的保護(hù)對(duì)象，統(tǒng)籌涉及不同類型生態(tài)空間和多個(gè)管理部門、多方利益主體的各種利益關(guān)系。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》確立了“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然；堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、科學(xué)防控、系統(tǒng)治理”的基本原則。堅(jiān)持統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化治理，從生態(tài)安全布局、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控三個(gè)維度，進(jìn)行“規(guī)劃—開發(fā)—保護(hù)—修復(fù)”全鏈條管控，并建立了“中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)—地方協(xié)同落實(shí)”的執(zhí)法模式，為世界提供了特殊空間區(qū)域系統(tǒng)保護(hù)、整體保護(hù)、協(xié)同保護(hù)的專門立法樣本。

　　以應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性制度引領(lǐng)全球治理

　　氣候變化和生物多樣性喪失是當(dāng)代全球共同面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是國(guó)際環(huán)境立法最重要的領(lǐng)域。由于種種原因，現(xiàn)有的國(guó)際山地公約和各國(guó)相關(guān)立法在這兩個(gè)領(lǐng)域作為不多。

　　在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，1991年通過的《阿爾卑斯山公約》沒有涉及，甚至在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》通過后制定的《阿爾卑斯山公約》相關(guān)議定書也沒有明確的應(yīng)對(duì)措施，僅有《阿爾卑斯山能源議定書》中涉及“考慮”減少溫室氣體，以應(yīng)對(duì)氣候變化可能增加阿爾卑斯山自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)?！犊柊挖渖焦s》也沒有提到應(yīng)對(duì)氣候變化。2006年3月，阿爾普巴赫部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過《阿爾卑斯山氣候變化宣言》，并制定《氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》，圍繞《阿爾卑斯山公約》的框架內(nèi)容設(shè)置農(nóng)業(yè)、生物多樣性、能源、林業(yè)、空間規(guī)劃、旅游、交通、水、公眾意識(shí)9個(gè)主題，制定了24個(gè)主要目標(biāo)和80多項(xiàng)措施。值得注意的是，阿爾卑斯山擁有1200多條冰川，總覆蓋面積達(dá)3600km2，而阿爾卑斯冰川近幾十年迅速消融，據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，1997—2022年，歐洲的冰川體積消融近880km3，其中絕大部分屬于阿爾卑斯山脈冰川，并預(yù)計(jì)作為世界遺產(chǎn)的意大利多洛米蒂山脈冰川再過25年將全部消失。但《阿爾卑斯山旅游議定書》卻未有對(duì)冰川雪山的嚴(yán)格保護(hù)，反而積極推進(jìn)滑雪運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目和旅游，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?！栋柋八股綒夂蜃兓浴贰稓夂蜃兓袆?dòng)計(jì)劃》旨在推動(dòng)相關(guān)國(guó)家將應(yīng)對(duì)氣候變化納入規(guī)劃和項(xiàng)目，但由于其“軟法”屬性，歐盟成員國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域戰(zhàn)略很少專門關(guān)注山地氣候變化問題。

　　在保護(hù)生物多樣性方面，《阿爾卑斯山公約》下的《森林議定書》《自然和景觀保護(hù)議定書》涉及生物多樣性及野生動(dòng)物棲息地保護(hù)的內(nèi)容，但未建立完整的保護(hù)機(jī)制，如對(duì)轉(zhuǎn)基因生物建立了評(píng)估等制度，但則未對(duì)引入外來物種行為建立相應(yīng)制度。各國(guó)在山地立法中，主要是建立國(guó)家公園對(duì)野生動(dòng)物及其棲息地進(jìn)行保護(hù)，缺乏對(duì)山地生物多樣性保護(hù)的專門制度。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》在應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性保護(hù)方面，都進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)定。針對(duì)青藏高原的氣候變化敏感區(qū)特征，專門規(guī)定了減緩和適應(yīng)氣候變化的系列制度，并針對(duì)雪山、冰川、凍土建立保護(hù)措施，以發(fā)揮其氣候調(diào)節(jié)的生態(tài)服務(wù)功能。還在“生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防控”專章中系統(tǒng)規(guī)定了氣候風(fēng)險(xiǎn)的防控制度，以降低氣候變化的不利影響，保障青藏高原生態(tài)安全。針對(duì)青藏高原以本土植物與動(dòng)物為主的生物多樣性特征，在設(shè)立自然保護(hù)地、建立保護(hù)名錄和生態(tài)廊道、建立救護(hù)繁育野化基地等制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)本土物種的專門保護(hù)、強(qiáng)調(diào)基因多樣性保護(hù)、嚴(yán)格控制引進(jìn)外來物種。這些專門針對(duì)青藏高原生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范，開創(chuàng)了在特殊地域空間建立應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性的制度設(shè)計(jì)先河，在世界范圍內(nèi)具有領(lǐng)先地位。

　　青藏高原生態(tài)系統(tǒng)覆蓋超過亞洲1/20的表面，涵養(yǎng)世界1/4的人口，作為亞洲大陸大江大河的源頭，國(guó)際氣候變化敏感區(qū)、調(diào)節(jié)區(qū)和生物多樣性基因庫，因其跨國(guó)／跨區(qū)域特征需要全球通力合作加以保護(hù)。在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，迅速達(dá)成國(guó)際公約十分困難。中國(guó)率先制定《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》，非常必要和及時(shí)，不僅是中華民族可持續(xù)發(fā)展的需要，也可以為全世界生態(tài)保護(hù)起到示范作用?！肚嗖馗咴鷳B(tài)保護(hù)法》堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，以對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)世界負(fù)責(zé)的態(tài)度，以最嚴(yán)格的制度保護(hù)青藏高原這個(gè)特殊空間區(qū)域，守護(hù)高原的生靈草木、萬水千山。對(duì)中國(guó)而言，實(shí)施好《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》本身，就是對(duì)國(guó)際環(huán)境治理的重大貢獻(xiàn)，與此同時(shí)，還可以《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的實(shí)施為契機(jī)，積極推動(dòng)和促進(jìn)與青藏高原保護(hù)相關(guān)的國(guó)際環(huán)境治理。

　　嚴(yán)格實(shí)施《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》，為世界提供法治示范

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的出臺(tái)，為保護(hù)青藏高原自然生態(tài)環(huán)境，筑牢中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)根基提供了堅(jiān)實(shí)法治保障。實(shí)施好這部法律，對(duì)于中國(guó)和世界意義重大。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》已于2023年9月1日開始實(shí)施。應(yīng)在深入學(xué)習(xí)理解《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的立法宗旨、調(diào)整范圍、基本原則、基本制度的基礎(chǔ)上，把以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，守住自然生態(tài)安全邊界的理念和原則轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法與守法理念。按照《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的授權(quán)和《中華人民共和國(guó)立法法》相關(guān)規(guī)定，盡快出臺(tái)配套法規(guī)規(guī)章，明確青藏高原生態(tài)保護(hù)法的具體適用范圍，結(jié)合青藏高原六省（區(qū)）的實(shí)際，聚焦青藏高原生態(tài)保護(hù)的主要矛盾、特殊問題、突出特點(diǎn)，細(xì)化統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙冰綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理的制度體系和實(shí)施性舉措，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，提出可操作性方案。加大青藏高原生態(tài)保護(hù)執(zhí)法司法力度，落實(shí)黨中央發(fā)布的《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方案》要求，出臺(tái)統(tǒng)籌發(fā)展與安全、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的司法解釋、指導(dǎo)性案例和典型案例，以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法保障《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的實(shí)施質(zhì)效。加強(qiáng)青藏高原生態(tài)保護(hù)法治的宣傳教育，將《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》納入法律普及內(nèi)容，并針對(duì)相關(guān)群體進(jìn)行精準(zhǔn)教育，讓保護(hù)青藏高原生態(tài)環(huán)境成為決策者、執(zhí)法者、司法者的職業(yè)操守，鼓勵(lì)支持社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和公民個(gè)人參與青藏高原生態(tài)環(huán)境保護(hù)，成為保護(hù)青藏高原生態(tài)環(huán)境的自覺踐行者。

　　發(fā)揮“一帶一路”合作平臺(tái)作用，推動(dòng)建立青藏高原生態(tài)保護(hù)機(jī)制

　　青藏高原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和耦合性，要求毗鄰國(guó)攜手，加強(qiáng)交流合作，實(shí)現(xiàn)共同保護(hù)、協(xié)同保護(hù)。在國(guó)際組織的推動(dòng)下，青藏高原周邊的不丹、尼泊爾、印度、巴基斯坦、阿富汗、吉爾吉斯斯坦、孟加拉國(guó)等國(guó)已加入“山地伙伴”組織，但這一組織推進(jìn)青藏高原生態(tài)保護(hù)法律框架十分困難。

　　中國(guó)與28個(gè)國(guó)家共同發(fā)起“一帶一路”綠色發(fā)展伙伴關(guān)系倡議，呼吁各國(guó)應(yīng)根據(jù)公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力原則，結(jié)合各自國(guó)情采取氣候行動(dòng)以應(yīng)對(duì)氣候變化。中國(guó)可以更好發(fā)揮“一帶一路”合作平臺(tái)的作用，推動(dòng)建立青藏高原生態(tài)保護(hù)法律合作機(jī)制。目前，中國(guó)倡導(dǎo)建立的“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟，已有40多個(gè)國(guó)家的150余個(gè)合作伙伴，其中不丹、尼泊爾、印度、巴基斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等青藏高原毗鄰國(guó)都是“一帶一路”國(guó)家。中國(guó)可以在“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟中發(fā)起建立青藏高原跨境保護(hù)機(jī)制，定期召開政府間首腦和部長(zhǎng)級(jí)高端會(huì)議、搭建青藏高原生態(tài)保護(hù)信息平臺(tái)、聯(lián)合開展青藏高原生態(tài)環(huán)境科學(xué)考察、建設(shè)青藏高原野生動(dòng)植物生態(tài)走廊和冰川凍土協(xié)同保護(hù)區(qū)、設(shè)立青藏高原生態(tài)保護(hù)法律合作項(xiàng)目等，推動(dòng)青藏高原生態(tài)保護(hù)的法治實(shí)踐。在青藏高原生態(tài)保護(hù)機(jī)制中，引入《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》“人與自然和諧共生”的立法理念和尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的基本原則，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)保護(hù)、整體保護(hù)、協(xié)同保護(hù)的特殊要求，統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰一體化治理的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟更多發(fā)揮青藏高原生態(tài)保護(hù)的作用，為構(gòu)建全球環(huán)境治理體系貢獻(xiàn)智慧和力量。

　　主動(dòng)設(shè)置國(guó)際談判議題，促進(jìn)青藏高原生態(tài)的特殊保護(hù)

　　青藏高原被稱為地球“第三極”，其對(duì)氣候變化和生物多樣性的影響，受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。保護(hù)好青藏高原生態(tài)環(huán)境，是應(yīng)對(duì)全球氣候變化和保護(hù)生物多樣性的重要環(huán)節(jié)，也應(yīng)在相關(guān)國(guó)際公約談判與履行中受到高度重視。

　　目前，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《生物多樣性保護(hù)公約》正處于談判和履約過程中，青藏高原毗鄰國(guó)家，大多是這兩個(gè)公約的締約國(guó)，青藏高原在全球生態(tài)系統(tǒng)中的地位與作用需要更多國(guó)家和國(guó)際組織參與，進(jìn)行更大范圍地合作保護(hù)。中國(guó)可利用在應(yīng)對(duì)氣候變化公約和生物多樣性公約的談判與履約過程中已有的引領(lǐng)地位，主動(dòng)設(shè)置青藏高原生態(tài)保護(hù)議題，將對(duì)青藏高原一體化保護(hù)和修復(fù)的理念、針對(duì)青藏高原地域空間進(jìn)行特殊保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)納入公約談判和履行中，統(tǒng)籌考慮在兩個(gè)公約中設(shè)置既提高生態(tài)環(huán)境適應(yīng)氣候變化的耐性，又保護(hù)生物多樣性的內(nèi)容，增強(qiáng)對(duì)青藏高原特定空間的特殊保護(hù)能力。利用已有的以“第三極環(huán)境計(jì)劃(TPE)”國(guó)際計(jì)劃和“跨大陸交流與絲路文明聯(lián)盟(ATES)”為中心，建立中國(guó)與周邊國(guó)家（地區(qū)）和世界各國(guó)的青藏高原合作研究，在國(guó)際生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中增加與青藏高原相關(guān)的內(nèi)容，為青藏高原乃至全球生態(tài)保護(hù)提供科學(xué)基礎(chǔ)。推動(dòng)青藏高原周邊國(guó)家加快本國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策支持、資金支持、科學(xué)研究、公眾參與、制度保障等各方面能力，建立青藏高原生態(tài)保護(hù)與應(yīng)對(duì)全球氣候變化、生物多樣性保護(hù)的聯(lián)動(dòng)、協(xié)同法律機(jī)制。

　　《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》是一部特殊地域空間生態(tài)保護(hù)的專門法律，在世界范圍內(nèi)具有領(lǐng)先地位和作用。我們要在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于保護(hù)青藏高原生態(tài)的重要指示精神，在實(shí)施好《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，以“共建人類命運(yùn)共同體”的胸懷與擔(dān)當(dāng)，積極發(fā)揮在全球環(huán)境治理中的示范引領(lǐng)作用，匯聚法治力量，筑牢中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)根基，為“地球生命共同體”提供中國(guó)方案、打造“中國(guó)樣本”。

　　（作者呂忠梅，系十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員；馬鑫，系清華大學(xué)法學(xué)院博士后）