用長(zhǎng)寧區(qū)人大虹橋街道工委專職干部梁穎燕的話說(shuō)，“如果不知道聯(lián)系點(diǎn)是干什么的，根本就提不出意見(jiàn)?！?/div>
有居民畫了幅漫畫，后來(lái)被貼在基層立法聯(lián)系點(diǎn)展示廳墻上：一側(cè)是街道的標(biāo)志性建筑廣播大廈，另一側(cè)是人民大會(huì)堂，中間畫了座彩虹橋，一只鴿子嘴里叼著封信。
2024年3月4日，梁穎燕說(shuō)，“基層群眾對(duì)立法的意見(jiàn)建議，可以通過(guò)聯(lián)系點(diǎn)，直接帶到最高立法機(jī)關(guān)?！?/div>
被招募為第一批信息員后，上?？得髀蓭熓聞?wù)所主任吳新慧對(duì)此有了切身體會(huì)。
2015年9月，虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)第一次收到全國(guó)人大通知，征詢對(duì)反家庭暴力法（草案）的意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)吳新慧正在代理一起案件，一位九十多歲的癱瘓老人被女兒毆打。吳新慧據(jù)此提出，老年人也應(yīng)納入反家暴法保護(hù)的對(duì)象，建議增加保護(hù)老人不受家暴的法律條文。
法律頒布后，經(jīng)過(guò)比對(duì)，這條建議被采納列入法條。
在此之前，立法機(jī)關(guān)并非沒(méi)有征求意見(jiàn)的途徑。
中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍告訴南方周末記者，無(wú)論是在省級(jí)還是中央層面，“對(duì)于應(yīng)不應(yīng)該制定，怎樣制定，什么時(shí)候出臺(tái)某部法律”，立法時(shí)都會(huì)在體制內(nèi)層層向下征求意見(jiàn)。
但在三江縣人大常委會(huì)副主任邱陽(yáng)軍看來(lái)，一些政府部門日常工作較多，而且擔(dān)心“萬(wàn)一說(shuō)不好，觸碰紅線”，會(huì)出現(xiàn)“沒(méi)有意見(jiàn)”的情況，而老百姓與政府部門不同，“有什么就說(shuō)什么”。
當(dāng)然，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)后，想充分傾聽(tīng)民意也不是一蹴而就的事。
2015年5月和11月，廣東省江門市江海區(qū)人大常委會(huì)先后成為江門市人大常委會(huì)、廣東省人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2020年7月，江海區(qū)人大常委會(huì)又被確定為全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)。
聯(lián)系點(diǎn)工作人員李艷華告訴南方周末記者，工作剛起步時(shí)，因人大常委會(huì)辦公地設(shè)在機(jī)關(guān)大院，“老百姓沒(méi)地方發(fā)表意見(jiàn)”。而在人大微信公眾號(hào)發(fā)布征求意見(jiàn)的通知，一般只有幾十個(gè)閱讀量，反饋的人數(shù)經(jīng)常為零。
通過(guò)實(shí)踐，她得出結(jié)論，涉及切身利益的法律，群眾參與的積極性更高。因此方案制定尤為重要，需要根據(jù)法律法規(guī)草案或立法項(xiàng)目的特點(diǎn)，確定意見(jiàn)征集的對(duì)象、范圍、開(kāi)展方式等。
在江海區(qū)人大常委會(huì)征集對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）的意見(jiàn)時(shí)，討論就很熱烈。參會(huì)的農(nóng)民和村干部，在“會(huì)場(chǎng)上都要吵起來(lái)了”。這部規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律，涉及股東成員的資格認(rèn)定。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是，不在農(nóng)村生活的農(nóng)村戶籍人口，是否能享受集體經(jīng)濟(jì)分紅。
如今，江?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)已經(jīng)形成了規(guī)范化的立法意見(jiàn)征集流程。截至2024年2月，這一市級(jí)、省級(jí)和國(guó)家級(jí)“三級(jí)”立法聯(lián)系點(diǎn)共完成82項(xiàng)立法意見(jiàn)征集任務(wù)，上報(bào)1875條意見(jiàn)建議。在已審議通過(guò)的64個(gè)立法項(xiàng)目中，上報(bào)意見(jiàn)建議1204條。
直報(bào)保證“原汁原味”
一位參與起草十八屆四中全會(huì)《決定》的學(xué)者向南方周末記者回憶，當(dāng)時(shí)秉持的重要觀點(diǎn)是“擴(kuò)大立法的民主性，讓立法聯(lián)系人民”，在起草文件時(shí)，要求從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等角度，列出各地創(chuàng)新舉措。圍繞立法民主性，提出了建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度。
在地方實(shí)踐中，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)的探索，最早可追溯到2002年。
“臨洮的立法聯(lián)系點(diǎn)自設(shè)立以來(lái)，一直沒(méi)有中斷過(guò)”，根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授孫龍的考察，2002年甘肅省人大常委會(huì)法工委的立法調(diào)研組在行至臨洮縣時(shí)，當(dāng)?shù)厝舜蟮墓ぷ魅藛T結(jié)合本地實(shí)際情況，就治安管理處罰條例（草案）提出建議。經(jīng)調(diào)研組反饋后，部分內(nèi)容被后來(lái)修訂出臺(tái)的治安管理處罰法吸納采用。
彼時(shí)臨洮縣和所在的定西市都沒(méi)有立法權(quán)，但是基層人大的工作人員多次憑借工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法律草案提出有價(jià)值的意見(jiàn)。
孫龍?jiān)凇痘鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度的起源與歷史演進(jìn)》一文中寫道，在討論如何對(duì)臨洮縣人大常委會(huì)這些與省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)保持密切聯(lián)系的基層單位命名時(shí)，有工作人員建議借鑒甘肅省和一些地方在20世紀(jì)90年代設(shè)立扶貧工作聯(lián)系點(diǎn)的做法，使用“立法聯(lián)系點(diǎn)”這個(gè)名稱。
2002年底，甘肅省人大常委會(huì)法工委正式向主任會(huì)議建議推行立法聯(lián)系點(diǎn)制度。經(jīng)討論決定，在臨洮縣等5個(gè)縣區(qū)掛牌“甘肅省人大常委會(huì)地方立法聯(lián)系點(diǎn)”，開(kāi)展試點(diǎn)工作。
2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委確定首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，甘肅省臨洮縣人大常委會(huì)被列入。
5年后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委又增設(shè)廣西三江侗族自治縣人大常委會(huì)等5家單位為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并增加中國(guó)政法大學(xué)為立法聯(lián)系點(diǎn)。
邱陽(yáng)軍介紹，同三江縣競(jìng)爭(zhēng)的幾個(gè)縣市，“條件都比我們好”。之所以最終入圍，是全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研后，考慮到當(dāng)?shù)孛褡搴蛥^(qū)位特點(diǎn)。
他解釋，地處桂湘黔三省交界地帶的三江縣，是全國(guó)最早成立的侗族自治縣，也是侗族人口最多的自治縣。
三江縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)授牌啟動(dòng)會(huì)上，再次溝通了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》中明確的直報(bào)機(jī)制。邱陽(yáng)軍說(shuō)，在征集到意見(jiàn)、建議后，抄送一份給柳州市和廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)，但“不是征得同意后才上報(bào)，而是直報(bào)國(guó)家立法機(jī)關(guān)”。抄送的意義只在于，“向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)工作”。而這樣的直報(bào)機(jī)制，可以保證把群眾訴求“原汁原味”反饋給國(guó)家立法機(jī)關(guān)作研究吸納的參考。
上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)舉行檢察公益訴訟立法首次專題研討會(huì)。（《檢察日?qǐng)?bào)》 / 圖）
多聽(tīng)學(xué)者的，還是多聽(tīng)群眾的？
在基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作近3年后，梁穎燕發(fā)現(xiàn)，“全國(guó)人大對(duì)各聯(lián)系點(diǎn)征求意見(jiàn)的法律會(huì)有差異，根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、資源稟賦等有針對(duì)性地開(kāi)展意見(jiàn)征詢”。
近年來(lái)，上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道辦事處受委托，先后就增值稅法、金融穩(wěn)定法、關(guān)稅法等開(kāi)展意見(jiàn)征詢。她認(rèn)為，之所以征求意見(jiàn)集中在金融領(lǐng)域，是覺(jué)得“上海是一個(gè)金融中心”。
2023年底，虹橋街道辦事處又接到新任務(wù)，對(duì)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法修訂草案征求意見(jiàn)。這讓梁穎燕詫異，但很快又消除了疑惑：轄區(qū)內(nèi)涉外居民區(qū)、國(guó)際學(xué)校、外資企業(yè)集聚，還分布著21家駐滬領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，“出入境的人特別多”。
作為首批而且是設(shè)在街道的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，虹橋街道有競(jìng)爭(zhēng)的壓力。
與設(shè)在市一級(jí)的立法聯(lián)系點(diǎn)相比，街道能調(diào)動(dòng)的資源有限。2022年開(kāi)始，虹橋街道啟動(dòng)“國(guó)滬聯(lián)動(dòng)”模式，與25個(gè)市級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)合作征求民眾意見(jiàn)。
在征求意見(jiàn)過(guò)程中，梁穎燕注意到，群眾的意見(jiàn)更多只是情感上的表達(dá)，更關(guān)心法律能否有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而轄區(qū)單位的專家學(xué)者和法律工作者，傾向于文字表述的精確性和法條規(guī)定的可實(shí)施性，“提的建議質(zhì)量高一點(diǎn)”。
應(yīng)該更多聽(tīng)取前者的建議，還是后者？
“天平還是更傾向群眾。”在她看來(lái)，全國(guó)人大并不缺少專家資源，會(huì)組織大量專家座談會(huì)。在街道基層，就是要聽(tīng)到普遍老百姓的想法。
在不少受訪專家看來(lái)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是全過(guò)程人民民主的重要形式。
清華大學(xué)政治學(xué)系副主任談火生，曾撰文解釋“全過(guò)程人民民主”。他認(rèn)為，這包括民主的主體要“全”，必須將“全體人民”都納入民主過(guò)程，要特別注重從體制和機(jī)制上解決弱勢(shì)群體、邊緣群體參與渠道的問(wèn)題。
此外，還包括覆蓋的范圍要“全”，從立法、行政到社會(huì)生活，從中央、地方到基層，都要建立民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的民主制度。
不僅是在人大工作中，馮玉軍說(shuō)，全過(guò)程人民民主還體現(xiàn)在政府、司法和政協(xié)等工作的方方面面，“社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，所做的事情也高度專業(yè)化”。他是首批全國(guó)政協(xié)參政議政人才庫(kù)特聘專家，給政協(xié)工作提過(guò)建議。
這樣的認(rèn)知和感受，也體現(xiàn)在2024年全國(guó)兩會(huì)上。3月3日，十四屆全國(guó)人大代表、重慶市九龍坡區(qū)謝家灣教育集團(tuán)總校長(zhǎng)劉希婭在個(gè)人微信公眾號(hào)上撰文談履職感受時(shí)便寫道：“對(duì)全過(guò)程人民民主有了更深刻的理解和領(lǐng)悟?！?/div>
“派單”改“點(diǎn)單”
隨著全過(guò)程人民民主的提出，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)聯(lián)系點(diǎn)工作有了進(jìn)一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。
2020年9月，反食品浪費(fèi)法（草案）尚未公開(kāi)征求意見(jiàn)，李艷華所在的江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就收到了全國(guó)人大常委會(huì)法工委派去的制止餐飲浪費(fèi)調(diào)研任務(wù)。
調(diào)研提綱中列了3個(gè)問(wèn)題：本地區(qū)食品浪費(fèi)的基本情況，本地區(qū)防止食品浪費(fèi)的做法、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，對(duì)制止餐飲浪費(fèi)專項(xiàng)立法工作的意見(jiàn)建議。最終，江?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)形成了15頁(yè)、共七千多字的調(diào)研報(bào)告。
在馮玉軍看來(lái)，就體制機(jī)制而言，基層立法聯(lián)系點(diǎn)屬于立法制度，但從根本性質(zhì)的角度看，又帶有很強(qiáng)的基層治理和基層民主的屬性。
孫龍也持相近觀點(diǎn)，“立法工作需要貫徹科學(xué)立法、民主立法和依法立法三項(xiàng)原則”，建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，“更主要是貫徹民主立法這個(gè)原則”。
2022年，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”被寫進(jìn)中共二十大報(bào)告，具體章節(jié)便是安排在“發(fā)展全過(guò)程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”板塊，而不是在“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的板塊中。
直到此時(shí)，“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”都還是僅出現(xiàn)在黨內(nèi)文件中。
2023年，修改后的立法法明確了“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)”。馮玉軍認(rèn)為，寫進(jìn)法律有助于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的合法化和規(guī)范化。
經(jīng)過(guò)近10年發(fā)展，眾多基層立法聯(lián)系點(diǎn)目前面臨一個(gè)共性的問(wèn)題，“如何讓基層群眾對(duì)國(guó)家立法工作一直保持新鮮感，有很高的參與熱情？”
李艷華對(duì)此深有感觸，全國(guó)人大常委會(huì)曾下發(fā)外國(guó)國(guó)家豁免法意見(jiàn)征集任務(wù)，參與者寥寥，找到中山大學(xué)的學(xué)者才提出了二十多條建議。
三江縣的做法是，在當(dāng)?shù)氐貥?biāo)性廣場(chǎng)，將經(jīng)過(guò)比對(duì)被采納的意見(jiàn)建議和意見(jiàn)建議提出者照片張貼在宣傳欄，以鼓勵(lì)大家的積極性。邱陽(yáng)軍認(rèn)識(shí)的一個(gè)人，就拉著朋友到廣場(chǎng)看他提出的建議，“我有這水平的喔”。
全國(guó)人大也一改以往做法，從“派單”改為由各地“點(diǎn)單”。
2024年年初，全國(guó)人大常委會(huì)將立法計(jì)劃發(fā)給基層立法聯(lián)系點(diǎn)，由各地根據(jù)實(shí)際情況自行選擇。在邱陽(yáng)軍看來(lái)，這將更有針對(duì)性，“真真切切地調(diào)動(dòng)老百姓參與立法工作”。
多位受訪者表示，目前全國(guó)人大常委會(huì)并未對(duì)各地上報(bào)意見(jiàn)建議和采納數(shù)量進(jìn)行考核。
用邱陽(yáng)軍的話說(shuō)，在三江縣這個(gè)更靠近末梢的地方，更大的作用是踐行全過(guò)程人民民主，“而不是陷入數(shù)字上的競(jìng)爭(zhēng)”。
據(jù)他介紹，三江縣編制了《基層立法聯(lián)系點(diǎn)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》。下一步，當(dāng)?shù)貙⒗^續(xù)為桂湘黔六縣少數(shù)民族群眾表達(dá)訴求和反映社情民意搭建平臺(tái)。同時(shí)拓展區(qū)域協(xié)同工作內(nèi)容，在服務(wù)國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，將協(xié)同內(nèi)容拓展到人大監(jiān)督、普法執(zhí)法、基層治理等事項(xiàng)，將區(qū)域協(xié)同立法與區(qū)域發(fā)展同部署、同推進(jìn)。
在邱陽(yáng)軍看來(lái)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的觸角，伸到了像三江縣這樣的地方基層，打通了貫徹全過(guò)程人民民主的“最后一公里”。
